Nota di approfondimento IFEL Canone unico legge n. 160 del 2019: il riparto tra Comuni e Province

Roma, 14 aprile 2021
Nota di approfondimento
Canone unico legge n. 160 del 2019: il riparto tra Comuni e Province
Pervengono numerosi quesiti in merito al riparto del canone unico di cui alla
legge 160 del 2019 tra Comuni e Province (e Città metropolitane), con
riferimento sia alle occupazioni realizzate su strade provinciali con mezzi
pubblicitari, sia alle occupazioni realizzate su tratti di strade provinciali situati
all’interno di centri abitati di Comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitati.
Al riguardo va premesso che in regime dei previgenti prelievi sia il Comune che
la Provincia erano qualificati soggetti attivi della TOSAP. L’art. 38, comma 1, del
d.lgs. n. 507 del 1993 disponeva, infatti, che «Sono soggette alla tassa le
occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei
corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio
indisponibile dei comuni e delle province».
Il successivo art. 39 dettava la definizione di soggetto attivo e soggetto passivo,
prevedendo che «La tassa è dovuta al comune o alla provincia dal titolare dell’atto
di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche
abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico
nell’ambito del rispettivo territorio»
1.
Pertanto, la tassa era dovuta per l’occupazione, anche abusiva, del suolo
pubblico “appartenente” al Comune o alla Provincia, essendo irrilevante il
soggetto deputato al rilascio del titolo autorizzatorio.
Con riferimento, invece, alla pubblicità l’unico soggetto attivo d’imposta era il
Comune. L’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993, disponeva: «La pubblicità
esterna e le pubbliche affissioni sono soggette, secondo le disposizioni degli
articoli seguenti, rispettivamente ad una imposta ovvero ad un diritto a favore del
comune nel cui territorio sono effettuate»
2.
1 Per quanto attiene al canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche, l’art. 63, comma 1, del
d.lgs. n. 446 del 1997, disponeva quanto segue: «I comuni e le province possono, con regolamento
adottato a norma dell’articolo 52, escludere l’applicazione, nel proprio territorio, della tassa per
occupazione di spazi ed aree pubbliche, di cui al capo II del decreto legislativo 15 novembre 1993,
n. 507. I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell’articolo 52, prevedere
che l’occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e
sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate
a mercati anche attrezzati, sia assoggettata, in sostituzione della tassa per l’occupazione di spazi
ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato
nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Il pagamento del canone può essere anche
previsto per l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi
di legge. Agli effetti del presente comma si comprendono nelle aree comunali i tratti di strada situati
all’interno di centri abitati con popolazione superiore a diecimila abitanti, individuabili a norma
dell’articolo 2, comma 7, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285».
2 Con riferimento al canone per l’installazione di mezzi pubblicitari, l’art. 62 del d.lgs. n. 446 del
1997, disponeva: «I comuni possono, con regolamento adottato a norma dell’articolo 52, escludere
l’applicazione, nel proprio territorio, dell’imposta comunale sulla pubblicità di cui al capo I del decreto
legislativo 15 novembre 1993, n. 507, sottoponendo le iniziative pubblicitarie che incidono
sull’arredo urbano o sull’ambiente ad un regime autorizzatorio e assoggettandole al pagamento di
un canone in base a tariffa».
2
Va anche precisato, che la Provincia aveva ed ha competenze autorizzatorie in
materia di impianti pubblicitari, senza che ciò implicasse il pagamento
dell’imposta di pubblicità. In particolare, l’art. 23 (“Pubblicità sulle strade e sui
veicoli”) del d.lgs. n. 285 del 1992, dispone al comma 4 che «La collocazione di
cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in
ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada nel
rispetto delle presenti norme. Nell’interno dei centri abitati la competenza è dei
comuni, salvo il preventivo nulla osta tecnico dell’ente proprietario se la strada è
statale, regionale o provinciale»

  1. La disposizione richiamata, evidentemente
    rivolta alla corretta gestione della viabilità, è tuttora vigente, come si desume
    anche dall’art. 1, comma 821, lett. h), della legge n. 160 del 2019.
    In passato, quindi, convivevano sia in materia di occupazione di suolo pubblico
    sia in materia di mezzi pubblicitari, poteri autorizzatori tanto del Comune tanto
    della Provincia, fermo restando che nessuna pretesa impositiva poteva essere
    fatta valere dalla Provincia con riferimento ai mezzi pubblicitari4, fatta eccezione
    per il diritto ad un “corrispettivo” per il rilascio dell’autorizzazione5.
    Con riferimento ai mezzi pubblicitari su strade provinciali, tuttavia, la Provincia
    poteva pretendere la Tosap, ai sensi dell’art. 38, comma 1, del d.lgs. n. 507 del
    1993, mentre il Comune poteva pretendere l’imposta di pubblicità, in quanto, ai
    sensi dell’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993, si trattava di pubblicità
    effettua nel “territorio” del Comune.
    Per quanto riguarda le strade provinciali che attraversano i centri abitati dei
    Comuni, il comma 818 della legge n. 160 del 2019 ha disposto che «Nelle aree
    comunali si comprendono i tratti di strada situati all’interno di centri abitati di
    comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, individuabili a norma
    dell’articolo 2, comma 7, del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30
    aprile 1992, n. 285».
    L’art. 2, comma 7, del codice della strada dispone, a sua volta, che «Le strade
    urbane di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano
    situate nell’interno dei centri abitati6, eccettuati i tratti interni di strade statali,
    3 Gli articoli da 47 a 59 del d.p.r. n. 495 del 1992 (“Regolamento di esecuzione e di attuazione del
    Nuovo Codice della strada”), stabiliscono le norme per le dimensioni, le caratteristiche,
    l’ubicazione dei mezzi pubblicitari e l’attività di vigilanza lungo le strade.
    4 L’art. 53, comma 1, del d.p.r. n. 495 del 1992, prevede che:
    «L’autorizzazione al posizionamento di cartelli, di insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari
    fuori dai centri abitati, lungo le strade o in vista di essa, richiesta dall’art. 23, comma 4, del codice,
    è rilasciata:
    a) per le strade e le autostrade statali dalla direzione compartimentale dell’ANAS competente per
    territorio o dagli uffici speciali per le autostrade;
    b) per le autostrade in concessione dalla società concessionaria;
    c) per le strade regionali, provinciali, comunali e di proprietà di altri enti, dalle rispettive
    amministrazioni».
    5 L’art. 53, comma 7, del d.p.r. n. 495 del 1992, prevede «Il corrispettivo che il soggetto richiedente
    deve versare per il rilascio dell’autorizzazione deve essere determinabile da parte dello stesso
    soggetto sulla base di un prezzario annuale, comprensivo di tutti gli oneri, esclusi solo quelli previsti
    dall’art. 405, che deve essere predisposto e reso pubblico da parte di ciascun ente competente entro
    il trentuno ottobre dell’anno precedente a quello di applicazione del listino».
    6 La definizione di “centro abitato” è dettata dall’art. 4, del codice della strada, che attribuisce ad
    una delibera della Giunta comunale il potere di delimitazione del centro abitato.
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    regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non
    superiore a diecimila abitanti».7
    Peraltro, la previsione contenuta nel comma 818 della legge n. 160 del 2019, si
    pone in continuità con quanto disposto dall’art. 38, comma 4, del d.lgs. n. 507
    del 1993, che disponeva che le “occupazione realizzate su tratti di strade statali
    o provinciali che attraversano il centro abitato di comuni con popolazione superiore
    a diecimila abitanti sono soggette all’imposizione da parte dei comuni medesimi”.
    Dalle norme sopra richiamate, dunque, emerge che nei Comuni con popolazione
    superiore a diecimila abitanti, le strade sono tutte comunali. Nei Comuni con
    popolazione inferiore ai diecimila abitanti invece le strade provinciali rimangono
    di proprietà della Provincia e l’occupazione di tali strade è autorizzata dal
    Comune, previo nulla osta provinciale, per quanto disposto dall’art. 26, comma
    3, del codice della strada, il quale prevede che «Per i tratti di strade statali,
    regionali o provinciali, correnti nell’interno di centri abitati con popolazione
    inferiore a diecimila abitanti, il rilascio di concessioni e di autorizzazioni è di
    competenza del comune, previo nulla osta dell’ente proprietario della strada».
    Ricostruito, seppur sommariamente, il quadro normativo previgente ed il regime
    autorizzatorio ancora oggi previsto dal codice della strada e dal regolamento di
    esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, risulta più agevole
    offrire una lettura sistematica delle norme della legge n. 160 del 2019 che
    regolano il nuovo canone unico, sostitutivo, a norma del comma 816 della citata
    legge n. 160, della Tosap/Cosap, dell’imposta di pubblicità e del canone dei
    mezzi pubblicitari, oltre che dei canoni previsti dal codice della strada.
    La prima considerazione da fare è che il nuovo prelievo ha sostituito i previgenti,
    senza però spostare la soggettività attiva da un ente all’altro. Pertanto,
    anche col nuovo canone unico la Provincia potrà continuare a pretendere solo
    la componente di canone unico collegata all’occupazione di suolo pubblico e non
    anche quella collegata alla diffusione dei messaggi pubblicitari. La nozione di
    Canone “unico”, in altri termini, non trova applicazione nel senso della
    fusione delle quote oggetto di prelievo di competenza di enti diversi, non
    essendo tale confluenza prevista da alcun passo della legge 160/2019. Quindi,
    la Provincia continuerà, come in passato, a riscuotere il canone relativo alle
    occupazioni su strade provinciali fuori dai centri abitati e sui tratti delle strade
    provinciali che corrono all’interno dei centri abitati dei Comuni con popolazione
    inferiore a 10.000 abitanti.
    Occorre, adesso, definire il caso in cui sia richiesta l’installazione di un impianto
    che determini contemporaneamente sia l’occupazione di suolo pubblico
    provinciale che la diffusione di messaggi pubblicitari.
    7 Il comma 2 del medesimo art. 2, detta la seguente classificazione delle strade:
    A – Autostrade;
    B – Strade extraurbane principali;
    C – Strade extraurbane secondarie;
    D – Strade urbane di scorrimento;
    E – Strade urbane di quartiere;
    E-bis – Strade urbane ciclabili;
    F – Strade locali;
    F-bis – Itinerari ciclopedonali.
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    Il comma 819 chiarisce che il canone è costituito da due autonomi presupposti,
    ovvero:
    a) quello relativo all’occupazione delle aree appartenenti al demanio o al
    patrimonio indisponibile degli enti e degli spazi soprastanti o sottostanti
    il suolo pubblico;
    b) quello relativo alla diffusione di messaggi pubblicitari, mediante impianti
    installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile
    degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto
    al pubblico del territorio comunale, ovvero all’esterno di veicoli adibiti
    a uso pubblico o a uso privato.
    Un impianto pubblicitario installato fuori dal centro abitato e su strada
    provinciale realizza quindi entrambi i presupposti, in quanto concretizza una
    occupazione di strada pubblica di proprietà provinciale ed allo stesso tempo
    realizza una diffusione di messaggi pubblicitari nel territorio comunale.
    L’art. 1, comma 820 prescrive tuttavia che l’applicazione del canone dovuto per
    la diffusione dei messaggi pubblicitari esclude l’applicazione del canone dovuto
    per le occupazioni di suolo pubblico.
    In apparenza, quindi, sulla base di tale norma, l’impianto pubblicitario
    installato fuori dal centro abitato e su strada provinciale dovrebbe essere
    soggetto al solo prelievo comunale e non anche a quello provinciale,
    contrariamente a quanto accadeva in passato.
    Invero, il Dipartimento delle finanze in una risposta fornita all’interno
    dell’iniziativa Telefisco 2021 ha precisato che il principio per cui l’applicazione
    del canone dovuto per la diffusione dei messaggi pubblicitari esclude
    l’applicazione del canone dovuto per le occupazioni risponde “all’esigenza di
    evitare una doppia imposizione per la stessa fattispecie, principio che in passato
    era stato consolidato nell’art. 63, comma 3, del D. Lgs. n. 446 del 1997 e che nelle
    nuove disposizioni trova una sua completa attuazione, poiché ricomprende anche
    il caso in cui gli enti coinvolti sono diversi”.
    Il comma 3 citato dal Dipartimento prevede, tra l’altro, che “Dalla misura
    complessiva del canone ovvero della tassa prevista al comma 1 va detratto
    l’importo di altri canoni previsti da disposizioni di legge, riscossi dal comune e
    dalla provincia per la medesima occupazione, fatti salvi quelli connessi a
    prestazioni di servizi”.
    A ben vedere, tuttavia, il comma 3 trattando delle occupazioni di suolo pubblico
    comunale o provinciale, va meglio contestualizzato. La ratio di tale norma era di
    impedire che per la medesima occupazione il Comune o la Provincia
    riscuotessero, ognuno per quanto di propria competenza, sia la Tosap/Cosap
    sia un altro canone. Tant’è che la stessa disposizione prevede che dalla
    Tosap/Cosap vada detratto l’importo di altri canoni, che ovviamente trovano il
    loro fondamento nella stessa occupazione. In tal senso si veda Consiglio di Stato,
    sentenza n. 5862/20188, ma anche Dipartimento delle finanze circolare n. 1/DF
    del 20 gennaio 2009.
    8 In sentenza si osserva: «Ritiene infatti il Collegio che possa trovare applicazione, per omogeneità
    di ratio, il consolidato principio, elaborato in relazione al canone concessorio non ricognitorio di cui
    5
    Quindi, dall’art. 63, comma 3, del d.lgs. n. 446 del 1997 si possono evincere
    conferme solo sulla possibilità che la medesima occupazione non sia oggetto di
    più prelievi derivanti dallo stesso soggetto attivo, ma non certamente che la
    stessa occupazione non possa essere oggetto di più prelievi da parte di due
    soggetti attivi, ipotesi quest’ultima non contemplabile alla radice dall’art. 63,
    visto che l’occupazione di cui la norma tratta non può che essere collocata,
    alternativamente, o su suolo comunale o su suolo provinciale.
    Su questo punto, si deve ritenere che nulla sia cambiato con l’introduzione del
    Canone unico.
    Il divieto di applicare per la medesima occupazione sia la componente collegata
    all’occupazione sia quella collegata alla diffusione di messaggi pubblicitari va
    riferito al medesimo soggetto attivo, fermo restando che, peraltro, vi deve
    essere coincidenza di superficie9.
    Conclusivamente, considerato che: il canone spettante alla Provincia o alla Città
    metropolitana ed il canone spettante al Comune si basano su due presupposti
    autonomi e diversi; ogni ente è un autonomo soggetto attivo ed ha autonoma
    facoltà regolamentare e tariffaria; il principio dell’assorbimento stabilito dal
    comma 820 non può che valere nei confronti di un unico soggetto attivo, e quindi
    solo nei confronti del Comune, unica ipotesi in cui la medesima occupazione
    può dar luogo sia ad un prelievo collegato all’occupazione sia ad un prelievo
    collegato alla diffusione di messaggi pubblicitari, si deve ritenere:
    a) che le occupazioni di suolo pubblico con mezzi pubblicitari su strade
    provinciali, sia al di fuori dei centri abitati sia all’interno dei centri abitati
    di Comuni con popolazione inferiore a 10 mila abitanti, siano soggette sia
    al canone per l’occupazione di suolo pubblico, dovuto alla Provincia o alla
    Città metropolitana, sia al canone per la diffusione dei messaggi
    pubblicitari, dovuto al Comune, in continuità con i precedenti regimi di
    tassazione;
    b) che le occupazioni con impianti pubblicitari su suolo comunale possono
    dar luogo all’applicazione del solo canone per la diffusione dei messaggi
    pubblicitari, e non anche a quello per l’occupazione del suolo pubblico
    (fermo restando il criterio di cui alla nota 9).
    all’art. 27, commi 7 ed 8, del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Nuovo Codice della Strada), per cui è
    possibile per l’amministrazione comunale pretendere un canone di concessione per l’uso o
    l’occupazione delle strade, anche nell’ipotesi in cui per la stessa occupazione sia già corrisposta la
    Tosap o la Cosap (sul punto, anche Cass. civ., Sez. V, 27 ottobre 2006, n. 23244 e 31 luglio 2007,
    n. 16914), laddove tale entrata patrimoniale sia fondata su una specifica disposizione di legge (ex
    multis, Cons. Stato, V, 26 marzo 2003 n. 1751; IV, 22 aprile 1996, n. 524; II, 18 gennaio 2017, n.
    120; V, 2 novembre 2017, n. 5071; V, 31 dicembre 2014, n. 6459)».
    9 Detto in altri termini, ad esempio, nel caso di occupazione di suolo pubblico con un dehors la
    presenza anche di un mezzo pubblicitario, ovviamente di superficie inferiore a quella occupata
    dal dehors, non può determinare il solo assoggettamento alla componente diffusione messaggi
    pubblicitari. Al più, si potrà ritenere non assoggettabile quest’ultima superficie, ovvero detrarre
    dalla superficie assoggettata ad occupazione quella destinata alla diffusione di messaggi
    pubblicitari.
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