Affidamenti per il supporto all’accertamento e alla riscossione: le criticità in vista del termine del 30 giugno

di Tommaso Ventre, Pierluigi Antonini*

In breve

Risoluzioni MEF del 13 aprile 2021: per i concessionari sarebbe applicabile il comma 808 e la connessa data del 30 giugno 2021, ma non per le società di supporto, espressamente richiamate dallo stesso comma 808, quali criticità applicative?

Con la risoluzione n. 4/DF del 13 aprile 2021 il Ministero dell’economia delle finanze ha adottato un’interpretazione rigida delle disposizioni normative – articoli 1, commi da 805 a 808, L. n. 160/2019 – che disciplinano l’affidamento dei meri servizi di supporto all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali. Analoga posizione era stata già di recente espressa nel corso delle risposte fornite dallo stesso Ministero durante Telefisco 2021.

In estrema sintesi, secondo la tesi ministeriale, le suddette disposizioni normative, pur in mancanza del decreto attuativo previsto dalla norma primaria, sarebbero già perfettamente operative. In particolare, leggendo l’ultimo chiarimento di prassi, emerge che già dal 2020 sarebbero stati necessari, per le società che prestano servizi di supporto, sia l’iscrizione alla sezione separata dell’albo, sia il rispetto delle misure minime di capitale sociale previste dal comma 807.

Questa posizione si presta a quattro ordini di rilievi.

Sotto un primo profilo, non può non evidenziarsi – quantomeno sotto l’aspetto dell’affidamento incolpevole – che la rigida interpretazione appena ribadita con la risoluzione n. 4 si scontra frontalmente con quanto precisato dallo stesso Ministero nella nota che campeggia ancora oggi nella sezione del sito internet dedicata specificamente all’Albo dei gestori dell’accertamento e della riscossione dei tributi locali.
In tale documento, infatti, si legge: “Le seguenti misure di capitale previste nelle lettere c) e d) dello stesso comma 807 per lo svolgimento delle funzioni e delle attività di supporto e propedeutiche a quelle indicate nelle precedenti lettere a) e b), non sono operative fino all’entrata in vigore del decreto previsto nel comma 805”.

Sotto un secondo profilo, la ricordata interpretazione appare errata sotto il profilo del diritto costituzionale. In base alla norma primaria (comma 805), il Decreto del MEF deve stabilire “le disposizioni generali in ordine alla definizione dei criteri di iscrizione obbligatoria in sezione separata dell’albo”.
Da un punto di vista pubblicistico, quindi, il regolamento attuativo richiesto dal legislatore non è un mero regolamento “esecutivo“, bensì un regolamento “di attuazione e integrazione“, necessario a dare pieno compimento alle previsioni del legislatore che sono di principio e delegano appunto alla decisione tecnico amministrativa il compito di governare la gestione della sezione separata per le società di supporto.
Quelle che dovranno essere definite dal regolamento, infatti, sono le disposizioni “generali” (non specifiche, esecutive) che dovranno stabilire “tout court” i criteri di iscrizione nella sezione separata. Il legislatore non autorizza a mutuare i suddetti criteri da quelli richiesti per i soggetti concessionari iscritti alla sezione “ordinaria” dell’albo, ma intende disciplinarli (delegandoli al regolamento attuativo) ex novo.
Eventuali coincidenze di requisiti tra vecchi e nuovo regolamento “unico” potranno senz’altro esservi, ma sarà il regolamento a doverle stabilire.
Ne consegue, con ogni evidenza, che in assenza dei necessari “criteri di iscrizione” (e quindi in assenza del regolamento) le società interessate non abbiano alcun obbligo di iscrizione nella (inesistente ed al momento irrealizzabile) sezione separata dell’albo.
Su questo punto la lettera del comma 805 è oltremodo chiara, affidando ad un apposito decreto, peraltro, la definizione dei criteri per la “sola” iscrizione nella sezione separata dell’albo, mentre il Ministero sta pensando di adottare un nuovo regolamento (le cui bozze sono già in circolazione) che riguarda congiuntamente le società di supporto e quelle concessionarie.

Desta allora perplessità l’escamotage dell’iscrizione “provvisoria” pensato dal Ministero nella citata risoluzione: infatti, le società interessate, per potersi iscrivere provvisoriamente, dovrebbero rispettare dei requisiti ad oggi previsti (e pensati) per soggetti che svolgono un’attività ben diversa da quella delle società di supporto (i concessionari dell’accertamento e riscossione, delegati di poteri pubblicistici) con connessi e precisi obblighi di modifica dell’oggetto sociale e del capitale.

Ma cosa accade se il futuro regolamento (che pure dovrà vedere prima o poi la luce) dovesse prevedere criteri diversi?
In caso di differenze (che saranno inevitabili) come sarebbe possibile “transitare” – come pure affermato dal Ministero – nella sezione ad hoc dell’albo?

Il terzo motivo di perplessità è dettato dalla mancanza delle norme volte a governare il procedimento istruttorio finalizzato ad accogliere o respingere l’eventuale iscrizione “provvisoria“.
Infatti il Ministero, su tale fronte, mixa le disposizioni del DM n. 289/2000 con quelle della Legge n. 160/2019 addivenendo ad un risultato del tutto inattuabile a cause delle gravi e numerose lacune che si generano.
Non è ad esempio determinato il soggetto che dovrebbe provvedere all’iscrizione: potrebbe ritenersi che si tratti della Commissione nominata il 30 settembre 2016 la quale, però, a norma dell’articolo 3 del DM n. 289 2000 che la disciplina, prevede che “I componenti della commissione durano in carica per tre anni“, termine abbondantemente decorso.
Del pari, non è chiarito dalla Legge né previsto nel DM n. 289/2000 come vadano attestati i requisiti relativi al versamento del capitale sociale né è indicato dalla risoluzione come vadano effettuate le modifiche allo statuto societario previste dal DM n. 289/2000.
Ancora, non sono specificati quali siano i tempi necessari per il rilascio dell’iscrizione “provvisoria“. Né, infine e come accennato sopra, è possibile evincere cosa avvenga in caso di cambiamento dei requisiti nel nuovo albo (e quindi ai fini dell’iscrizione “definitiva”): dovrà procedersi ad una integrazione o dovrà provvedersi a una nuova iscrizione?

Una soluzione, quindi, come pure riportato nella risposta a Telefisco 2021 già richiamata, potrebbe essere quella di ritenere che la legittimità dell’operato delle società di supporto sia avallata con una mera richiesta di iscrizione, che potrebbe essere sostenuta da una serie di dichiarazioni (come quelle che vengono al momento adottate dalle stazioni appaltanti) di semplice adeguamento all’emanando regolamento solo e nel momento in cui lo stesso diventi operativo.

Il quarto e ultimo profilo, che potremmo definire di “coerenza“, è dirimente. Si ipotizzi per un attimo che l’interpretazione ministeriale sia corretta e che, quindi, le disposizioni della Legge di bilancio 2020, pur in assenza del regolamento attuativo, siano già operative da più di un anno, con connessi obblighi di iscrizione provvisoria e di adeguamento del capitale sociale da parte delle società di supporto.
Secondo il ministero, tali adempimenti dovrebbero essere immediatamente posti in essere dalle società interessate, pena l’impossibilità “di partecipare alle gare bandite dagli enti locali per l’affidamento delle attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate locali“.
Tale conclusione è del tutto inaccettabile perché evidentemente illegittima.
Infatti, se è vero che, come sostiene il Ministero, le norme primarie sono in vigore indipendentemente dal decreto attuativo, allora ciò deve valere anche per il comma 808 della L. n. 160/2019 a mente del quale “I soggetti iscritti alla sezione separata di cui al comma 805…devono adeguare alle condizioni e alle misure minime di cui al comma 807 il proprio capitale sociale entro il 30 giugno 2021”. Data, quest’ultima, proprio di recente prorogata dalla Legge di bilancio 2021. Delle due l’una: o le norme primarie sono tutte operative indipendentemente dal regolamento, o non lo è nessuna.
E perché il comma 808 non dovrebbe operare per le attività di supporto mentre, comi si dirà a breve, dovrebbe valere per i concessionari?
Di tale data – che avrebbe quantomeno ridimensionato i giusti allarmismi degli enti locali – non v’è traccia nella risoluzione in esame la quale, invece, come già detto, sembra sottolineare un’immediata necessità di adeguamento da parte delle società di supporto, finanche nell’adeguamento delle misure di capitale sociale.

Il mancato richiamo al comma 808 della L. n. 160/2019 ed alla data del 30 giugno 2021 appare tanto più grave quanto più si consideri che il 13 aprile scorso, oltre alla citata Risoluzione n. 4, il Ministero ha pubblicato anche la Risoluzione n. 3 in tema di revisione annuale dei requisiti per l’iscrizione all’albo dei concessionari previsto dall’articolo 53, D.Lgs n. 446/1997.
In questo documento il comma 808 e la connessa scadenza vengono correttamente richiamati: “va, però, considerato, che il termine entro il quale i soggetti iscritti devono adeguare il proprio capitale sociale alle condizioni e alle misure minime di cui al comma 807 dell’art. 1, della legge n. 160 del 2019 è stato prorogato al 30 giugno 2021, ai sensi dell’art. 1, comma 1093, della legge 30 dicembre 2020, n. 178.”.

In sostanza, leggendo insieme le due risoluzioni, emergono “due pesi e due misure“: per i concessionari sarebbe applicabile il comma 808 e la connessa data del 30 giugno 2021.
Per le società di supporto, espressamente richiamate dallo stesso comma 808, no.
Si tratta di una svista ministeriale molto pericolosa perché potrebbe indurre gli enti locali – da qui al 30 giugno 2021 – ad escludere illegittimamente dagli affidamenti le società di supporto che non abbiamo ancora presentato la domanda di iscrizione provvisoria e che non abbiamo adeguato il proprio capitale sociale. Ciò in totale spregio del dato normativo, con conseguenti rischi di contenzioso amministrativo.
La verità è che le norme della Legge di bilancio 2020, in assenza del decreto attuativo, non dovrebbero nemmeno operare.
D’altronde, al 6 luglio 2020, il report periodico della Presidenza del Consiglio contava quasi 900 decreti attuativi che mancavano all’appello. E gli effetti di questo modus (in)operandi sono oggetto di discussione da anni.
Tuttavia, anche qualora si volesse ritenere il contrario (aderendo così alla tesi ministeriale), lo si dovrebbe fare correttamente e fino in fondo, non potendo far finta che il comma 808 e la data del 30 giugno 2021 in esso prevista non esistano o, peggio, esistano solo per i concessionari e non per le società di supporto.
Queste ultime, allora, potranno anche decidere di seguire la linea ministeriale circa l’immediata operatività delle nuove norme, ma avranno tempo fino al 30 giugno 2021 per presentare la domanda di iscrizione provvisoria e per adeguare il capitale sociale.

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*A cura di:
Tommaso Ventre, Avvocato, Professore aggregato di Governance dei tributi locali presso l’Università della Campania Luigi Vanvitelli
Pierluigi Antonini, Avvocato, Dottore di ricerca in diritto tributario

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